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企业管理培训:超越目标管理-地方政府绩效管理展望

文章出处:深圳市拓普理德企业管理顾问有限公司 发表时间:2018-06-07 16:26:00

 改革开放以来,中国政府间关系的重大变化在于中央政府通过行政和财政分权来调动地方政府和官员的积极性,同时通过目标管理责任制来激发地方官员的群体性动力。这一改革显著改变了地方政府的行为取向,为经济社会快速发展做出了突出贡献。作为一种强激励形式,目标管理责任制在促进经济增长的同时,也带来了一些棘手的问题。近年来,为促使地方政府全面履行职能,我国行政改革正在推行政府绩效管理制度。本文通过梳理目标管理与全面质量管理的学术之争,旨在为政府绩效管理提供新的理论维度。一、目标管理与全面质量管理之争自彼得·德鲁克于1954年提出目标管理理念(management

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objectives,MBO)以来,目标管理方法迅速被各国企业采用,被认为是最为重要的企业管理手段之一(Drucker,1954)。目标管理源自于私人部门,这一理念提出后逐渐被政府机构接纳,在地方政府层面的应用尤为广泛。波伊斯特、斯特莱普对美国城市的一项调查显示,47%的回应城市表示正在应用目标管理工具(Poister

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Streib,1995)。改革开放以后,我国地方政府也在应用目标管理方法,逐渐形成一种叫做“目标管理责任制”的考核形式(王汉生、王一鸽,2009)。目标管理在上下级沟通的基础上形成一致的目标体系,以目标为导向促使组织和个人改进绩效状况。乔治·奥迪奥恩把目标管理的要点归纳为:上级与下级管理者商定共同目标、目标与组织中每个人的责任相联系、用目标来评估每个单位和个人的贡献(Odiorne,1965)。目标管理将管理的重点放在结果控制上,强调组织成员实施自我控制和自我调节,促使个人利益和组织利益一体化。这一导向有助于克服传统管理过于强调过程控制造成的弊端,更好地激发组织成员的自觉性和主动性。在目标管理被广泛应用的同时,美国统计学家爱德华兹·戴明对其提出了批评,并阐述了全面质量管理理念(total

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management,TQM)(戴明,2003)。20世纪50年代,戴明应邀到日本讲学,其质量管理法被日本人接受并奉为经典。20世纪80年代,日本的经济奇迹使全面质量管理在美国受到重视并被应用于实践。全面质量管理依赖于详细的长期战略规划和细致的统计数据监测,通过使用这些数据来发现问题并改进产品和服务质量,被称为是“没有终点线的竞赛”(Schmidt

 & Finnigan,1992)。戴维·奥斯本、特德·盖布勒(1996)阐述了目标管理的缺点,主要表现在以下几个方面:(1)目标管理难以反映组织管理的真实效果。目标管理设定的具体目标很少与组织的关键效果发生联系,尤其是难以反映公共服务的数量、质量和成本状况。(2)目标管理的定额指标往往低于组织的实际能力。目标管理由管理人员与上司谈判商定目标,管理人员完成规定的目标便可获得奖金,为了轻松完成任务,管理人员往往有意压低定额目标。(3)目标管理容易引起组织内部冲突。在严格的目标任务约束下,每个部门都把精力集中于实现定额目标,而忽视可能影响其他部门的潜在问题。(4)目标管理不利于激发员工的创造性。目标管理使管理人员感受到压力,几乎没有人愿意去冒险追求与岗位目标无关的创新和机遇。(5)目标管理还可能促使政府机构沉迷于玩弄“数字游戏”。由于目标管理存在上述问题,在美国,越来越多的地方政府开始采用全面质量管理方法。全面质量管理凸显了公众导向,要求公共组织对公众意见保持敏感,使资源配置更贴近于公众需求。戴明认为,质量只能由顾客来决定,公共机构必须受“顾客”驱使,优先满足“顾客”的需要,而不是官僚政治的需要。因此,最高管理层必须从计量化的短期目标中迷途知返,回到全面满足顾客需要的正确方向,组织管理要建立严密的质量保证体系,用最有效的手段为顾客提供最优产品和服务。乔纳森·沃尔特斯分析了全面质量管理在美国州和地方政府的扩散过程,他将这一运动称为“全面质量管理的狂热”(Walters,1992)。在全面质量管理看来,即使测量出某一组织的绩效很差,评估者也未必知道绩效差的原因,只有利用业绩数据及时发现问题的根源,才能有针对地制定解决办法并付诸实施。目标管理与全面质量管理都关注结果,两者的区别在于:首先,两者的侧重点不同。目标管理侧重于对产出效率进行计量,主张放开过程只看产出和结果;而全面质量管理更关注于公众满意度,主张服务质量和实际效果只能由“顾客”来评判。其次,两者使用的管理工具不同。目标管理主要通过绩效测量手段进行产出管理,而全面质量管理综合运用“计划—执行—检查—处理”手段(Plan-Do-Check-Act,PDCA循环)进行过程管理,形成质量持续改进的循环模型。最后,两者的互动层面不同。目标管理通过自上而下的途径设置目标,其互动主要表现为上下级之间就绩效目标进行沟通和谈判,而全面质量管理强调持续收集顾客期望和测量公众满意度,据此改进服务质量,其互动主要表现为公共组织对顾客需求的回应。从两者的理论之争看,全面质量管理一直表现着咄咄逼人的气势。戴明提出的质量管理十四条要点,就包括“取消对员工发出计量化的目标”“取消工作标准及数量化的定额”“打破部门之间的围墙”“驱走恐惧心理”等内容。从公共部门的实践经验看,行动中的全面质量管理并不排斥绩效指标,它既汲取了目标管理经验,又注重超越单向度的产出测评标准,转而构建包括产出指标和满意度测评的全面绩效管理体系。一方面,全面质量管理通过设置可测量的绩效指标并进行绩效评价,据此“检查”和“识别”组织管理存在的问题;另一方面,它引入公众参与和满意度评估,提升公众评价在绩效评估中的权重,促使公共服务提供者更好地满足顾客需要。这种既包括目标管理又超越目标考核的全面质量管理模式,不仅有利于提高产出效率和生产力水平,而且对提升服务质量和公众满意度具有重要作用。二、地方政府目标管理责任制及其效应改革开放以后,为调动地方政府的积极性、激发企业活力,一方面我国实施“放权让利”改革,使地方政府和企业拥有经济活动自主权,能够因地制宜地进行经济决策和优化资源配置;另一方面中央政府实施“行政发包”和“属地化管理”(周黎安,2008),通过确定主要目标任务和行政责任,促使地方政府强化政策执行和政绩意识,形成了目标管理责任制模式。(一)目标管理责任制的主要特征中国特色的目标管理责任制度发端于改革开放之初。1982年劳动人事部下发《关于建立国家行政机关工作人员岗位责任制的通知》,1984年中共中央组织部、劳动人事部又联合下发《关于逐步推行机关工作岗位责任制的通知》,开始在全国推行机关岗位责任制。当时的岗位责任制考核具有探索性质,中央并没有提出具体的管理规范,只是要求各地在试点中总结经验。到20世纪80年代中期,地方政府出现一种叫做“目标管理责任制”的考核形式,它将上级党政组织确立的行政总目标逐次进行分解和细化,形成一套目标和指标体系,以此作为对各级组织进行考评和奖惩的基本依据,并在上下级党政部门之间层层签订“责任书”或“责任状”(荣敬本、崔之元,1998)。关于目标管理责任制的最早起源,现有文献尚无明确考证。文献中可见的最早研究,是荣敬本、崔之元(1998)对河南省新密县综合目标责任制的考察。新密县县委于1988年实施乡镇领导岗位责任制,县委、县政府与乡镇党委书记和乡镇长签订农村工作奖罚兑现责任书。到20世纪90年代中后期,目标管理责任制考核在全国各地快速扩散。它具体表现为:上级政府将确定的经济发展和其他目标任务层层下达,直至最终落实到基层政府及干部身上。由此,各级政府之间形成目标管理责任逐级发包机制,基层党政组织在上级设立的多重目标责任之下运行。目标管理责任制以政府责任制和部门责任制为主,以专项工作责任制为补充。其中,政府责任制以上级党委、政府为考核主体,以下级党委书记、行政首长为责任人;部门责任制以上级部门为考核主体,以下级部门负责人为责任人;专项工作责任制针对非常规性的专项工作进行考核,如“耕地保护目标责任制”“食品安全责任制”“减轻农民负担工作目标责任制”“安全生产目标责任制”“文明城区建设目标责任制”等。目标管理责任制的特征大致表现在以下几个方面:1.以经济增长为导向目标管理责任制的任务体系分为量化任务和非量化任务两类。其中,量化任务能够用数字加以明确规定,非量化任务则难以进行量化评估,一般以定性评价为主。目标管理责任制考核一般以量化任务为主,非量化任务通常较少,所占权重也相对较低。在量化指标中,经济增长类指标往往占据绝对优势。在“以经济建设为中心”的基本路线下,各级党委和政府几乎都把经济增长置于优先考虑。对于不易测量的非量化任务,即使被纳入目标管理责任制考核,地方政府也很可能将其置于次位考虑。2.逐层分解目标任务目标管理责任制考核首先对上级确立的总目标进行分解和细化,形成具体的指标体系,然后再在层级责任主体之间签订目标责任书,作为对下一级政府或部门进行考评和实施奖惩的依据。一般来讲,中央政府先提出总体目标,地方政府根据上级部署逐级下达具体目标任务,一直到乡镇和社区一级。每一级政府在与下级政府(或部门)签订责任书的时候,一般不是将所要完成的目标任务简单地进行分解,而是层层加码,确保超额完成任务。于是,各项指标就这样逐级往下加压,到了基层则可能难以完成。3.责任与利益相链接目标管理责任制以考核为关键环节,将下级完成目标任务的好坏与奖惩相挂钩,形成了一套以“责任—利益”为主要纽带的激励机制。在每一年的年末,上级都要对下级部门的目标责任完成情况进行考核,并根据考核结果做出奖惩安排。岗位责任与经济利益相结合,目标任务和奖罚机制相配套,构建了一种总体性的压力环境。在这一激励机制下,下级通常会把上级确定的数量型目标任务视为关键任务,置于履行职责的优先目标选择。4.重大任务“一票否决”目标管理责任制考核一般实行责任目标计分、创造性业绩加分和问题性指标扣分相结合。对于比较重要的“硬指标”,如果未能按要求完成任务,就会被扣分。重大任务如果不能完成,则会实行“一票否决”,不仅该项任务不达标,当事单位的其他工作也失去评优资格,不得参加当年的各类评奖活动。“一票否决”对当事单位主要领导的升迁也会造成影响。从实际应用看,“一票否决”主要集中在重大安全生产事故、集体上访、计划生育、经济增长、环境保护等方面。(二)目标管理责任制的积极作用第一,目标责任制改进了政府间纵向关系模式。在改革开放之前,中国政府间纵向关系呈现出显著的“总体性控制”特征,上级政府通过行政命令和审批手段,直接领导和指挥下级单位开展工作。改革开放以后,伴随着行政和财政分权的步伐,地方政府获得越来越多的自主治理权,上级政府转而采用目标管理责任制这种“选择性控制”方式,通过设置目标任务和实施结果考核,促使地方官员优先完成上级交办事项。目标管理责任制以结果为本,鼓励地方政府根据实际情况推进政策试验,有效地扭转了事无巨细、统包统揽的传统管理方式,开启了由命令型行政走向责任型行政的治理转型。第二,目标责任制激发了地方官员的群体性动力。目标责任制把领导班子和领导干部的工作任务具体化,提出明确的、数量化的目标要求,并定期进行目标考核和领导干部考评,把目标任务完成情况与对个人的奖惩、晋升挂钩,这对官员产生了极强的激励作用(张璋,2015)。周期性的目标考核及与之相配套的奖惩体系,使地方干部普遍具有一种责任感,倘若一项任务没有完成,领导干部就要承担后果。这种责任与奖惩相挂钩的制度安排,既给地方官员带来了巨大压力,也激发了其群体性动力,提升了各部门的政绩意识和政策执行能力(海贝勒、特拉培尔,2012)。第三,目标责任制促进了地方政府间竞争。目标责任制考核以量化指标为主体,以统计数据为基础,为各级政府和下属单位提供了统一的任务体系和考评标准,这在各下级机构之间形成一种竞争格局。为了在政绩考核中居于有利位置,地方政府围绕着经济增长等关键指标展开激烈竞争。另外,目标责任制强调党政领导干部为“第一责任人”,并在领导干部的个人绩效与部门整体业绩之间建立联系,这进一步强化了各级政府及部门的竞争意识。一些学者认为,基于经济增长的“官员晋升锦标赛”为中国经济社会快速发展做出了突出贡献(Li

 & Zhou,2005)。(三)目标管理责任制的负面影响第一,目标责任制致使地方政府履行职能出现选择性偏向。根据“多项任务委托代理”理论,如果通过奖励的方式激励官员去实现可测量的目标,那么不能测量的目标会由于缺少激励而得不到重视(Holmstrom

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Milgrom,1991)。目标责任制同样存在这一问题:在目标考核和奖惩激励下,地方政府行为难免会以完成目标任务为导向。目标责任制中规定的量化指标,尤其是权重很大的关键指标,就成为地方官员们优先关注的政策目标(杨帆、王诗宗,2015)。傅勇、张晏的实证研究显示,在以经济增长为基础的竞争激励下,地方财政支出显著偏向于经济建设和基础设施支出,而与居民福利息息相关的公共服务支出比重长期偏低(傅勇、张晏,2007)。第二,目标责任制助长了基层政府上下级之间的“合谋行为”。逐层加码的目标责任制以及与之相配套的奖惩机制,对基层政府及官员产生很大压力。一旦不能完成任务,不仅具体负责人要承担责任,而且还要追究主管领导和上级部门领导的责任。这种连带责任机制造就了基层政府内部的利益共同体,面对难以完成的目标任务,上下级之间不得不互相配合,通过“合谋行为”来隐瞒真实情况,或挪用其他资源完成任务,致使实际执行结果偏离政策初衷。周雪光(2008)的研究发现,正式激励机制的强度越大,无法完成的后果越严重,基层政府上下级之间采取合谋行为的驱动力便越强。第三,目标责任制致使社会管理趋于行政化。作为一种契约化管理方式,规范地看,目标管理由下级与上级通过谈判确定目标任务。在上级掌握干部人事权的制度环境下,下级在谈判中处于被动地位,基本上不可能就具体的任务与指标与上级进行讨价还价。各级政府为超额完成任务而逐层加码,使得基层党政组织负荷过重。在现行行政制度下,我国行政组织的末端为乡镇政府,在此之下由村委会实行自治。目标管理责任制通过在乡镇与村委会之间签订书面形式的责任状,将“责任—利益”链条延伸到村庄,为加强社会管理提供了途径和渠道。这样,村委会和乡镇在事实上被“捆绑”在一起,成为了利益攸关的行动共同体。随着村庄管理趋于行政化,国家与社会的关系也可能引发紧张和冲突的局面。三、地方政府改革:走向全面质量管理从激励结构看,目标管理责任制属于一种“强内部激励、弱外部激励”模式。它在上下级权威关系的基础上,引入了一种具有契约性质的自我控制机制。在实践中,目标管理责任制取得了明显成效,同时也带来了一些负面影响。进入21世纪,中央政府日益意识到地方政府履行职能存在选择性偏向问题。2003年9月,温家宝总理在国家行政学院省部级干部政府管理创新与电子政务专题研究班上的讲话中提出,“非典疫情的发生和蔓延,给我们的一个重要启示,就是要在继续加强经济调节和市场监管职能的同时,更加重视政府的社会管理和公共服务职能”。那么,地方政府管理到底应该采取一种什么样的激励机制呢政府治理存在多重委托—代理关系,其委托人既包括上级政府,也包括选民、企业、社会组织、利益集团等,这些委托人的偏好各不相同,它决定了政府要完成的任务具有多样性。Dixit(1997)认为,这种多个委托人、多元任务性的特征,决定了政府内部管理实行弱激励的合理性。如果对其中某一项任务的完成情况给予强激励,就会导致对这项任务投入太多,而忽略了其他方面的任务。为了让政府平衡地完成各项任务,其内部管理采取弱激励就成为了一种理性选择。在内部弱激励的制度安排下,如何激发地方政府官员的工作动力呢现代政府治理的基本趋势是采取外部强激励形式。其中,对政务官的激励主要来自于选举投票,对事务官的激励主要来自于公众满意度评价。现代政治将公职人员分为政务官和事务官两类,政务官由选举产生,其激励主要来自于选票支持,他们必须对投票者负责,对公众的价值诉求保持敏感。事务官终身任职,实行固定薪酬制度,但必须对政务官负责。针对行政机构存在低效率和形式主义问题,新公共管理运动的一项重要改革是引入政府绩效评估制度,以结果管理和顾客满意度为导向,着力于强化对政府的外部责任约束。基于上述,为促使地方政府全面履行职能,中国政府绩效管理有必要超越目标管理责任制,转而实施全面质量管理,构建包括多元指标的绩效评估体系。目标管理注重制定计量化的产出目标,全面质量管理更注重设定战略使命,而不是具体的定额性任务。全面质量管理一般以“指标”代替“目标”,即只界定业绩导向,不设置具体的定额性任务。近年来,针对以GDP增长为核心的目标管理责任制存在的问题,从中央到地方都在探索如何改进对公共部门的激励机制。2008年2月,中共中央发布《关于深化行政管理体制改革的意见》,明确提出推行政府绩效管理制度,建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制,提高政府执行力和公信力。从目前的情况看,我国地方政府绩效管理改革正在从两个方面前进:一是从以经济增长为核心的目标考核转向综合指标评估;二是引入公众参与和满意度评价机制。迄今,这些行动取得了积极进展,但还未形成规范化的制度框架。从目标管理责任制走向全面质量管理,首先要建立绩效管理团队,提升对绩效数据的监测和管理能力。全面质量管理有赖于前瞻性的战略规划和及时的绩效数据监测。为此,地方政府需要建立专门的绩效管理团队,包括部门内部和跨部门的专门团队,定期收集关于当前服务绩效和公众期望的具体数据,包括服务水平、服务成本、公众投诉、服务需求等方面的统计数据(杨宏山,2008)。在对当前绩效状况进行深入分析的基础上,设定战略目的和目标,形成绩效评估指标体系。同时,绩效管理团队通过使用绩效数据,及时发现问题并反馈给执行部门改进服务。其次,开发多维度的绩效评估指标体系,降低目标责任制考核在绩效评估中所占权重。从国外公共部门管理实践看,地方政府实行全面质量管理并不排斥使用项目预算、目标管理等产出导向的技术。目标管理也是提升服务成效的一种手段,但不应成为激励公共部门的唯一价值导向。为促使地方政府全面履行职能,需要通过绩效指标来传递多维度的价值诉求和业绩导向。卡罗·威斯认为,绩效评估指标体系对政策制定者和执行者具有“启迪功能”,随着新概念和相关数据的大量涌现,这种知识积累的效果能够改变政策制定者所遵守的传统,以及重新排序实际政策领域的目标与优先权(Weiss,1997)。再次,以实际存在的问题为抓手,依靠持续的绩效评估提高服务质量。全面质量管理以公众为导向,通过建立战略目标、绩效指标,确定职责权限,开展绩效评估活动,确保服务质量具有可持续性。在全面质量管理的PDCA循环中,“检查”处于持续改进质量的关键环节,也是提高服务质量的重要抓手,它依赖于一定的绩效评估手段,不断地监测执行的情况和效果,及时发现计划执行中的问题。持续改进公共服务质量,需要持续收集公众对公共服务需求和评价的具体数据,通过分析这些数据发现问题,促使有关部门快速回应并采取行动,更好地满足公众的正当需求。最后,改进满意度评估机制,提升公众评价在绩效评估中的权重。为矫正目标管理责任制的负面影响,近年来,地方政府开始将公众满意度测评纳入绩效评估,出现“万人评议机关”“万人评议政府”“市民评议政府”“网民评政府”等评估形式。这些活动反映了地方政府希望吸纳民意、汇集民智、凝聚民心的初衷和愿望。从各地实践看,目前的满意度测评尚处于动员型评估阶段,其程序和方法尚不规范,评估结果也不公开,不少评估活动变成了“走过场”。实施全面质量管理亟待改进满意度评估机制,可引入热线电话、顾客调查、公众随访、社区调查、投诉追踪、电子政务等民意测评途径,更广泛地聆听公众的需求、意见和呼声(杨宏山,2012)。同时,也要推进评估信息公开,提升公众评价在政府绩效评估体系中的权重,增进外部评价对政府行为的激励强度,使公共机构真正受服务对象所驱使。


此文关键字:企业管理培训,目标管理,地方政府,绩效管理